Mari Mandel-Madise

Mida võiks tähele panna riigihangete ettevalmistamisel nii Tellija kui ka Pakkuja? Kuidas ja mida näeb Pakkuja pakkumuse koostamisel?

BDA Consulting OÜ on firmana osalenud riigihangete erinevates etappides viimased 7 aastat – hankeprotsessis nii pakkujana kui projektijuhina, tellijale hankedokumentatsioonide koostajana, projekti tulemuste hindajana ja järelvalvajana. Firma konsultandid on oma praeguses ja ka „BDA-perioodile“ eelnevas töös hangete ja nende iseärasustega kokku puutunud sedavõrd palju, et kogunenud on teadmistepagas parimatest ja mitte kõige parematest praktikatest ning mõtetest, mida ka teistega jagada.

Kuivõrd BDA Consulting on kokku puutunud suures osas teenushangetega, siis käesolev kirjutis käsitleb teemasid eelkõige just teenustest lähtuvalt.

Hanke ettevalmistamine. Hankedokumendid

Hanke ettevalmistamine, olgu see siis Riigihankeseaduse § 15 mõistes riigihanke hankemenetluse korraldamine või lihtsustatud menetluse alusel teostatav hange (riigihange riigihanke seaduses sätestatud reeglite kohaselt tuleb korralda juhul, kui asjade ja teenuste ning ideekonkursside maksumused algavad 40 000 eurost ning ehitustööde ja ehitustööde kontsessiooni maksumused algavad 250 000 eurost), algab hankedokumentatsiooni koostamisega. Hankedokumentatsiooni aluseks on omakorda tehniline kirjeldus, mis paneb paika selle, mida hankija soovib osta, ja tellitava objekti sisu ning ulatuse. Hankija peab ise teadma, ja väga täpselt, mida ta osta soovib. Selle soovi täpsustamisel saab hankija kasutada nii eelnevad analüüse, turu-uuringuid jm. Selliselt garanteerib hankija, et soovitud objekti kirjeldusega väljendab ta täpselt oma soove. Ei ole harvad juhtumid, kus hankija kirjeldab soovitud objekti tehnilises kirjelduses mitmes erinevas peatükis, väljendades igas kohas oma soove ja ettekujutust erineval moel. Pakkujal on raske aru saada, mida hankija tegelikult soovib – kas ta väljendab ühte soovi mitmel erineval moel; või mitu erinevat kirjeldust moodustavad ühe suure soovi.

Pakkujale soovitus: alati küsida hankijalt selgitusi juhul, kui tehniline kirjeldus ei ole täpselt arusaadav või jätab võimalusi tõlgendusteks. Juhul, kui pakkuja näeb, et tehnilise kirjeldusega väljendatule võiks veel lisada teatud osi (lisateenused) , mille peale hankija ei ole tulnud, on pakkujal hea võimalus oma lisateenused pakkumuses kirja panna. Tellijale ei ole need lisavõimalused kohustuseks, küll aga tekib tal võimalus hinnata projekti lisapotentsiaali. Samas tekitab pakkuja endale võimaluse esitleda tellijale oma lisateenuseid.

OsalemistingimusedRiigihankeseadus § 3 sätestab riigihanke korraldamise üldpõhimõtted, mida hankija on kohustatud järgima:

• Hankija peab kasutama rahalisi vahendeid otstarbekalt ja säästlikult ning saavutama hanketulemused mõistliku hinnaga;
• Hankija peab tagama riigihanke läbipaistvuse ja kontrollitavuse;
• Hankija peab kohtlema võrdselt ja mittediskrimineerivalt kõiki isikuid;
• Hankija peab tagama olemasoleva konkurentsi efektiivse ärakasutamise riigihankel;
• Hankija peab vältima konkurentsi kahjustavat huvide konflikti;
• Võimaluse korral peab hankija eelistama keskkonnasäästlikke lahendusi.

Kuigi seadus ütleb, et need reeglid on kohustuslikud riigihange puhul viidatud seaduse mõistes, tuleb neid põhimõtteid rakendada kindlasti ka lihtsustatud menetluse juures.

Üheks sagedamini ettetulevaks takistuseks on osalemistingimused avatud hankemenetluste puhul (Riigihangete seadus § 39 lõige 1), mille nõuded ei ole kooskõlas hanke sisu ja ulatusega – kui hankija soovib osta lihtsat teenust piiratud eelarve ja lühikese teostustähtajaga, kus ei tule välja töötada uut metoodikat või teha keerulisi analüüse, on kõrgendatud nõuete esitamine nii firmale kui ka tema ekspertidele põhjendamatu. Soovides eksperte, kellel on 15 aastane praktilise kogemus teostatava töö valdkonnas, kus töö ise on väga lihtne, ei pruugi hankija selliseid eksperte saada. Probleem pakkuja jaoks on siin selles, et tal tuleks endal oma ekspertidele kõrgemat tasu maksta, sest nad on „kõrgema kategooria“ eksperdid, samas kui töö tegelikult sellist kõrget ekspertiisi ei nõua. Ja lepingu hind pakkuja jaoks muutub suures osas eksperdi töötasuks, kuhu firma oma antud projektiga seotud kulusid sisse enam planeerida ei saa. Hankija küll justkui ühelt poolt garanteerib endale läbi selle parima kvaliteedi, kuid teiselt poolt seab ohtu hanke õnnestumise, sest ta ei pruugi pakkumusi saada.

Sarnaselt nõuetega ekspertidele ei ole alati kooskõlas hanke sisu ja ulatus osalejatele seatud nõudmistega. Seades osalejatele käibenõuded ja eelneva kogemuse nõuded, mis mitu korda ületavad käesolevat hanget, tuleb hankijal endalt küsida, mis sellised nõuded talle annavad.

Kõik hanketingimused peavad garanteerima hankijale tööde teostuse teatud kvaliteeditasemel. Siin on oluline, et tellija hindaks seatavaid nõudeid ja nende vastavust oodatud tulemustele.

MaksumusMaksumuse väljaarvestamisel tuleks hankijal olla kindel, et see on kooskõlas hangitava sisu ja ulatusega. Oleks hea, kui hankija eelarve ka eelnevalt „läbi mängiks“. Selleks läbikalkuleerimiseks peab hankija teadma turuhindasid teatud teenustele (näiteks seminaride kulud, toitlustamine jne) ja olema kindel, et pakkujad antud eelarvega toime tulevad. Sageli juhtub, et hanke võitmiseks teeb pakkuja pakkumuse, mille hind jääb planeeritud eelarvesse, ja peale lepingu sõlmimist taotleb lepingu muudatust, et teenuste hinda suurendada. Antud seik paneb mõlemad osapooled halba olukorda – hankijal ei ole lisaraha, mida projekti suunata, tööde teostaja ei ole võimeline antud rahaga tegevusi ellu viima. Alati on võimalik leping muidugi lõpetada, kuid siis tuleb hankijal uus hange korraldada ja kõigega otsast peale alata. Mitte alati ei pruugi tal olla aega ega ka vahendeid uue hanke korraldamiseks.

Võtmekoht on maksumuse avalikustamine. Paljud hankijad avalikustavad hanke eelarve, võimaldades seeläbi pakkujal arvestada olemasolevate ressurssidega. Avalikustamist kasutatakse juhtudel, kui töödel on kindel tähtaeg, millest tuleb kinni pidada. Eriti käib see eurorahade kohta, kus programmidel on oma teostamis- ja väljamaksete tähtajad, mida Eesti peab järgima. Kui hanke teostamine on mainitud tähtaegadele lähedal, on hankijale kindlam, kui ta avalikustab eelarve. Sel juhul on välistatud, et pakkujad pakuvad üle eelarve ja hankijal tuleb lisavahendeid leida juhul, kui ta soovib lepingu sõlmida esialgsest kõrgema hinnaga. Loomulikult saab hankija hankeprotsessi tühistada, kui tal ei ole piisavalt rahalisi vahendeid, kuid siis jääb projekt hoopis ära, sest tähtajad on saabunud. Hanke eelarve mitteavalikustamist põhjendavad hankijad sellega, et siis saavad nad konkureerivad pakkumused ja näevad, mis tegelikult turul toimub. Samas on võimalus, et pakkujad võivad pakkuda üksteisest mitmekordselt hinnas üle, mistõttu pakkumuste võrdlemine muutub keeruliseks. Lisaks on ebatäpse hankeobjekti kirjelduse puhul tulemuseks see, et pakkujad, kes ei tea hanke eelarvet, ei tea, kui suures ulatuses teenust pakkuda – näiteks koolitused, uuringud, kus teenuse ulatuse peaks ette nägema pakkuja.

HindamiskriteeriumidHindamiskriteeriumideks sätestatakse teenushangete puhul tihti teenuse sisu ja hinna suhe. Kasutatakse erinevad kaale, näiteks:

• 60/40, kus 60% annavad sisu hindamise tulemused ja 40% määrab hind. Sellise kaalu kasutamine on mõttekas juhul, kui hankija soovib teatud kvaliteediga teenust, kuid samas on talle oluline võimalikult hea hinnaga antud teenus saada. Taolise kaalu kasutamine kätkeb endas ka ohte: juhul kui heade sisupunktidega pakkuja on sisu hindamise tulemustel esimene, ei võida ta kõrge hinna tõttu kokkuvõttes hanget. Samas, madala sisupunktide arvuga pakkuja võib pakkuda nii madalat hinda, et kokkuvõttes võidab hanke. Teenushangete puhul on siiski pakutava teenuste kvaliteet hankijale olulise tähendusega, ja seetõttu ei rahulda teda päeva lõpus tulemus, kus tal selgelt sisu poolest nõrga pakkujaga leping tuleb sõlmida. Ei ole harvad juhtumid, kus hankija kas soovib hanke tühistada, või (lihtsustatud menetluse puhul) asub pakkujatega läbirääkimistesse, et saada soovitud sisule juurde ka soovitud hind. Hankija näeb suurt vaeva, et hanketulemustest parim saada, ja pakkujale tekitab selline olukord lisategevusi (läbirääkimistel käimine, oma hinna muutmine jne.). Lisaks on raske säilitada võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse kriteeriume.
• 80/20, kus 80% annavad sisu hindamise tulemused ja 20% määrab hind. Sellise kaalu kasutamine näitab, et hankijal on olemas eelarve, mille üle ta tingida ei soovi, ning määrab pakutavate teenuste kvaliteet.
• 0/100, kus 0% annavad sisu hindamise tulemused ja 100% määrab hind. Ainult hinna kasutamine hindamiskriteeriumina ei ole teenushangete puhul mõistlik. Eriti lihtsustatud menetluste puhul, kus ekspertidele nõudmisi ei esitata, kuid tegelikult soovitakse siiski kvaliteetset tulemust. Kvaliteet tuleb ilmsiks aga alles lepingu teostamise faasis, ja siis on hilja hankijal tõdeda, madalaima hinna eest ei saa alati kvaliteetset teenust.

Pakkumuste esitamise tähtaegRiigihangete seadus § 35 lõige 2 näeb ette kohaliku hankemenetluse raames hankijale kohustusena kinni pidada miinimumtähtaegadest:

• asjad ja teenused – 15 päeva (avatud hankemenetlus);
• ehitustööd – 22 päeva (avatud hankemenetlus);
• piiratud, väljakuulutatud läbirääkimistega hankemenetlus – 7 päeva;
• lihtsustatud hankemenetlus (alla 40 000 euro) – hankija enda poolt määratud tähtaeg.

Sageli kasutavadki hankijad etteantud tähtaegu, mis aga paneb pakkujad väga ajakriitilisse olukorda. Hanked, mis on oma sisu poolest keerukad, vajavad mitme osapoole kaasamist (konsortsiumi moodustamist), erinevate valdkondade ekspertide leidmist, metoodika kirjeldamist jne., ei õigusta sageli miinimumtähtaegade kasutamist. Selleks, et riske vähendada, tuleks hankijal läbi mõelda ohud, mis kaasnevad miinimumtähtaegade kasutamisega- kas tuleb pakkumusi, kas tuleb kvaliteetseid pakkumusi, kui pakkumusi ei tule, kas on aega uue hanke väljakuulutamiseks. Eriti kasutatakse lühikesi tähtaegu lihtsustatud hankemenetluste raames. Kuidas aga saab pakkuja kvaliteetset pakkumust koostada, kui pakkumuste esitamise tähtaeg on 5 päeva peale hankekutse väljasaatmist, ja kutse saadetakse potentsiaalsetele pakkujatele neljapäeva pealelõunal? Loomulikult võib öelda, et pakkujad peaksid olema paindlikud ja kiirelt reageerima. Seda nad valdavas osas kahtlemata ongi, kuid pakkujatel on ka teisi töid pooleli peale mainitud hanke. Ning soovi nädalavahetustel töötada ei ole alati olemas. Selliste juhtumite puhul tekib pakkujatel tahtmatult küsimus, et kas kusagil on mõnel pakkujal valmis pakkumus ootamas? Ja et hange viiakse läbi vaid protseduuride järgimise pärast.

Hankelepingu kestus

Hanketeates tuleb märkida hankelepingu orienteeruv alustamise aeg ja tema kestvus. See on pakkujale info, mida ta oma pakkumuse koostamisel ja tööde planeerimisel kindlasti arvestab. Seetõttu on oluline, et hankija need tähtajad enda jaoks selgeks teeks ja nendest kinni peaks. Pahatihti juhtub, et kas hankija läbimõtlematusest või planeerimatutest asjaoludest lähtuvalt lükkub tööde teostamise algusaeg planeeritust kuu või kaks edasi. Kindlasti tekitab see probleeme hankijale oma ajagraafiku seadmisel, kuid vähemproblemaatiline ei ole olukord ka pakku ajaoks. Eriti nendel juhtudel, kus tööde teostamise algusaeg lükkub, kuid tööde teostamise lõppaeg ei nihku – esialgsest 4-kuulisest lepingust saab 2-kuuline leping. Peale selle, et pakkuja peab oma ajagraafiku ümber mängima ja garanteerima, et kõik eksperdid ka uue graafiku alusel olemas oleksid, tekitab tõelist peavalu tõik, et soovitud teenuste maht peab vähendatud aja sisse mahtuma. Ohtu seatakse kvaliteet, samuti eesmärkide saavutamise võimalikkus.

Nii, nagu pakkuja arvestab hankelepingu kestuse ja tähtaegadega, peaks ta kindlasti läbi lugema hankelepingu projekti, kus on hankija poolt kirja pandud lepingu elluviimise tingimused. Neid juhtumeid jääb järjest vähemaks, kui pakkuja võidab hanke, kuid lepingutingimustega tutvub alles peale lepingu sõlmimist. Ja siis avastab oma üllatuseks, et ta ei ole neid võimeline täitma.

Hanke tulemustest teavitamineAvatud hankemenetluse puhul seab riigihangete seadus §54 hankijale kindlad reeglid, millal pakkujaid hanketulemustest teavitada ja mida peaks teavitus endast sisaldama. Keerulisem lugu on aga lihtsustatud menetlusega hangete puhul, mida seadus teavituse osas otseselt ei reguleeri. Tihtipeale unustavad hankijad pakkujate tulemustest teavitamise ära, seda hanget mittevõitnud pakkujate puhul. Ei ole harvad olukorrad, kus peale mõistliku aja möödumist pöördub pakkuja hankija poole, et teada saada hanke tulemustest. Ja kuuleb üllatunud vastust, et kas tõesti vastaja kolleeg ei ole juba paar nädalat tagasi tulemusi edastanud. Sest hankeleping on võitjaga ammu sõlmitud. Lisaks sellele ei anna hankijad tihti pakkujatele teada põhjuseid, miks viimased valituks ei osutunud. See tekitab pakkujale olukorra, kus teadmata, mis põhjustel eelmisel korral ebaõnnestuti, korratakse oma viga järgmises hankes.

Hankijad võiksid endale kehtestada reeglid ja nende kinni pidada: et lihtsustatud menetluse puhul sätestatakse hindamiskriteeriumid, mida järgitakse; et tulemustest teavitatakse kõiki pakkujaid, ka neid, kes ei osutunud võitjaks; et tulemustest teavitamisel antakse pakkujale teada ka mittevõitmise põhjused.

Need, ja veel paljud muud seigad mõjutavad hangete protsessi olulisel määral. Kui pakkuja ja hankija on mõlemad selle eest väljas, et hange kulgeks võimalikul parimal moel, on kvaliteetsed tulemused kindlasti garanteeritud.

Head hankimist!

Mari Mandel-Madise on enne BDA Consulting OÜ-sse tööle asumist töötanud Rahandusministeeriumis 6 aastat Lepingute Sõlmimise ja Rahastamise Osakonnas. Selle osakonna vastutusalasse kuulus Euroopa Liidu eelstruktuurivahendite programmide rakendamine, mis hõlmas nii hangete ettevalmistamist, nende läbiviimist, lepingute sõlmimist ja projektide eluea jooksul viimaste järelvalvet. Sellest ajaperioodist on Mari kaasa võtnud tellija-poolsed teadmised, mida ta nüüd saab edukalt kõrvutada pakkuja-poolse nägemusega.